2021版《动物防疫法》解读一:修订的主要背景

  2021年1月22日,十三届全国人大常委会第二十五次会议审议通过了《中华人民共和国动物防疫》修订草案,随即以《中华人民共和国第69号主席令》形式公布,自5月1日起实施。这是时隔13年的再次系统性修订。

  动物防疫法可以称之为我国动物防疫工作的“母法”,动物防疫和兽医人员管理的法律制度均由该法确立,本次修订还专门授权国务院制定兽药、兽医器械管理办法,其在兽医领域的“基本法”地位更加突出。

  笔者长期关注动物防疫和兽医管理工作,曾参与相关法律法规修订研讨,计划利用6至8篇的篇幅,在与上版防疫法文本对照基础上,对2021版《动物防疫法》作简要解读。

  系列解读一:

  《动物防疫法》修订的主要背景

  一、宏观背景

  熟悉动物防疫工作特别是法律制度演进的读者都清楚,动物防疫法的前身是国务院于1985年发布实施的《家畜家禽防疫条例》。长期以来,社会上有很多声音质疑《动物防疫法》没有得到全面贯彻落实,在野生动物、水生动物、宠物的监管上存在缺失。

  其实,从《家畜家禽防疫条例》到《动物防疫法》的立法变迁,是解释、理解上述情况的一把钥匙。但这不是本文论述的重点。1997年,八届全国人大常委会审议通过《动物防疫法》,动物防疫工作立法层次从行政法规上升为法律;2007年,十届全国人大常委会通过对动物防疫法第一次修订,后历经2013年、2015年两次修正,本次是对动物防疫法的第二次修订。

  每一次法律修订或者修正,都有其诱因或背景。

  2007年第一次修订,最大的背景是2004年的高致病性禽流感阻击战和随之而来的2005年国务院发布的《关于推进兽医管理体制改革的若干意见》,这次重大动物疫情防控实践以及国务院文件的出台,确立了行政管理、监督执法和技术支撑“三驾马车”的动物防疫机构设置框架,国务院和省市县三级地方人民政府均设立了兽医主管部门,县级兽医主管部门可以向乡镇派驻站点、人员,在乡村建立村级动物防疫员队伍具体承担强制免疫注射工作,这些都在2007年修订时吸收到法律规定中。

  第一次修订的《动物防疫法》于2008年实施后,全国动物防疫工作得到加强,法律在保障养殖业生产安全和公共卫生安全方面发挥了至关重要的作用。近年来,我国畜牧业转型升级的步伐不断加快,生产组织方式和经营模式创新发展,对动物防疫工作的要求逐步提高;饲养畜禽和消费畜禽产品的体量持续攀升,生猪常年饲养量达到10亿头(存栏+出栏),占全球一半,肉类和禽蛋产量稳居世界第一,而生产单元以分散的小规模饲养经营场户为主体的局面尚未得到根本改变,庞大的饲养规模与相对落后的生产方式之间的矛盾给动物防疫工作带来了巨大压力,对法律保障和支持力度的需求更加迫切。此外,境外重大动物疫情频发,A型口蹄疫、小反刍兽疫、非洲猪瘟先后从境外传入我国,牛结节性皮肤病疫情在部分边境地区点状散发,动物疫病防控形势始终严峻。

  鉴于上述形势变化,以及距第一次修订已有10年时间,国家立法机关注意到了《动物防疫法》修订的重要性和紧迫性,于2018年9月将《动物防疫法》修订列入十三届全国人大常委会立法规划。这是本次修订的宏观背景。

  二、四个具体背景

  从修订中重点完善和新确立的法律制度及规定来看,本次修法工作有四个具体背景,直接影响到法律条文的设计,可以归纳为“两项改革、两场疫情”。“两项改革”,指政府机构改革和农业综合行政执法改革;“两场疫情”,指非洲猪瘟疫情和新冠肺炎疫情。

  第一,关于政府机构改革。

  以大部门制改革为主要表现形式,整合党政机构职能,精简机构设置,规范行政管理职能执行主体。在国务院层面成立农业农村部,原农业部内设机构畜牧业司和兽医局合并为农业农村部畜牧兽医局;在地方层面,原独立或半独立设置的畜牧兽医局合并进农业农村厅,内设畜牧兽医处室;在机构职能方面,行政管理职能全部划入农业农村主管部门,很多地方检疫与行政检查等监督管理权限均纳入农业农村部门“三定”方案。

  上述情况对法律修订影响的最直接表现,是将原法中“兽医主管部门”修改为“农业农村主管部门”,动物卫生监督机构及其官方兽医不再履行监督检查等行政职能。

  第二,关于农业综合行政执法改革。

  按照中办、国办印发的《关于深化农业综合行政执法改革的指导意见》,将“分散在同级农业农村部门内设机构及所属单位的行政处罚以及与行政处罚相关的行政检查、行政强制职能剥离”,“整合组建农业综合行政执法队伍,由其集中行使,以农业农村部门的名义统一执法”。受这一改革影响最大和最直接的,就是动物卫生监督机构。

  按照上一版《动物防疫法》规定,动物卫生监督机构为经法律授权、负责动物检疫和防疫监管执法的机构,各地成立动物卫生监督所,虽大部分为事业单位性质,但可以依法开展行政许可(检疫出证)和监管执法工作。

  改革后,执法职能及相关编制被划入农业综合行政执法机构,检疫和监管职能划入农业农村部门,动物卫生监督所纷纷改为动物检疫技术支撑单位,更名为动物卫生技术中心,或并入动物疫病预防控制中心等等。在法律修订中,虽保留了对动物卫生监督机构作单独表述,但已无法承担动物防疫监管执法职能;而从各地机构改革的实际情况看,法律中的动物卫生监督机构已很难与动物卫生技术中心之类的技术性事业单位挂钩,保留动物卫生监督系统及其机构、人员的努力更多只具有象征意义。

  动物检疫工作机制以及动物卫生监督机构和官方兽医建设,应该成为下一步重点研究和破解的课题。

  第三,关于非洲猪瘟疫情。

  2018年8月,在辽宁报告发现第一起非洲猪瘟疫情,正式宣告了非洲猪瘟病毒攻克边境管理,进入国内。很快,疫情短短数个月内遍布全境,暴发势头之猛,传播速度之快,令人惊愕。疫情给广大生猪养殖场户带来了前所未有的损失甚至灾难,生猪产业哀鸿遍野,猪肉价格持续攀升,对社会经济造成了一定影响。

  从疫情发生后国务院和农业农村部采取的一系列措施来看,国家层面力图在短期内控制、消灭疫情的努力是应当肯定的。但是,部分地方动物防疫体系失灵,防疫队伍能力严重不足,影响了防控措施的有效落实;非洲猪瘟带来的损失和尚无疫苗可用的现实,也暴露了动物防疫工作链条不全、重预防不重根除的问题。

  可以说,非洲猪瘟疫情是对本次法律修订影响最大的一个背景。

  第四,关于新冠肺炎疫情。

  新冠肺炎疫情是在动物防疫法一审修订草案已基本成熟的情况下突然暴发的,对修法工作也产生了重要影响。修法进程上,推迟了审议的时间;修改内容上,集中加强了关于维护公共卫生安全的规定。疫情发生后,全国人大常委会迅速通过《关于全面禁止非法野生动物交易、革除滥食野生动物陋习、切实保障人民群众生命健康安全的决定》,禁止非法野生动物交易和滥食野生动物等行为;首次制定专项立法修法计划,强化公共卫生法治保障,涵盖约30部法律制修订任务,《动物防疫法》作为这个专项计划中规定完成的第一部法律,受到格外重视。

  正是在这一背景下,法律修订后期大幅增加了关于防范人畜共患传染病和加强野生动物防疫检疫监管的内容。

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