2021版《动物防疫法》解读二:总则

    2021版《动物防疫法》共12章113条,其中总则部分14条。对照新旧法律条文梳理分析,参考全国人大农委、法律委所作的修订说明(“中国兽医发布”已汇总转发),可重点关注以下条款。

第一条 为了加强对动物防疫活动的管理,预防、控制、净化、消灭动物疫病,促进养殖业发展,防控人畜共患传染病,保障公共卫生安全和人体健康,制定本法。

解读:这一条是关于立法目的。

立法目的是提纲挈领、牵头抓总的条款,修法最核心的要点在本条表述变化中集中体现。本条有两处重要修改,一是将“预防、控制和扑灭动物疫病”修改为“预防、控制、净化、消灭动物疫病”;二是增加了“防控人畜共患传染病”的表述。

   第一处修改体现了国家动物防疫总体思路和实现路径的重大转变,与第三条动物防疫定义、第五条动物防疫方针相互衔接。原法中“扑灭”的定义,更多与具体疫情处置相关,是动物疫病控制措施的一种,不宜与预防、控制并列。如新版《动物防疫法》第十四条里就使用了“动物疫情扑灭”的表述。净化、消灭是国际上广泛运用的动物防疫策略,是在预防、控制基础上逐步根除疫病病原的进一步措施,与预防、控制共同构成动物防疫的主要内容。《国家中长期动物疫病防治规划(2012-2020年)》和中办国办印发的《关于创新体制机制推进农业绿色发展的意见》均有实施动物疫病净化消灭的表述,后者明确提出“实施动物疫病净化计划,推动动物疫病防控从有效控制到逐步净化、消灭转变”,可见在国家层面早已明确实施净化、消灭措施。本次修法将净化、消灭纳入动物防疫范畴,是对我国动物防疫工作内涵与链条的重要完善,是对新发展阶段做好动物防疫工作的方向指引,应引起动物防疫工作者的重视。

   第二处修改是在三审过程中增加的。如前文所述,《动物防疫法》被列入全国人大常委会专项立法修法工作计划后,涉及人畜共患病防治的内容得到进一步强化,此处修改也是一个具体体现。

第三条 本法所称动物,是指家畜家禽和人工饲养、捕获的其他动物。

本法所称动物产品,是指动物的肉、生皮、原毛、绒、脏器、脂、血液、精液、卵、胚胎、骨、蹄、头、角、筋以及可能传播动物疫病的奶、蛋等。

本法所称动物疫病,是指动物传染病,包括寄生虫病。

本法所称动物防疫,是指动物疫病的预防、控制、诊疗、净化、消灭和动物、动物产品的检疫,以及病死动物、病害动物产品的无害化处理。

解读:这一条是关于调整对象。

   本条中有两处重要修改,一是在动物定义中将“人工饲养、合法捕获的其他动物”修改为“人工饲养、捕获的其他动物”,删除了“合法”二字;二是在动物防疫定义中,增加了“诊疗、净化、消灭”和“病死动物、病害动物产品的无害化处理”

   第一处修改删去“合法”二字后,《动物防疫法》中动物的定义有所扩大,凡人工饲养、捕获(不论是否合法)的其他动物(笔者理解主要指野生动物),均应依照本法规定采取相关防控措施,防止动物疫病向家畜家禽和人群传播,填补了此前法律规定上的缺项。

   第二处修改,在动物防疫定义中增加了诊疗、净化、消灭、无害化处理,进一步拓展了动物防疫的内涵。值得注意的是,动物诊疗和无害化处理与动物、动物产品检疫一样,都是动物疫病防控工作的重要内容,也都设置了专章予以规范,补充进动物防疫的定义是必要的,但并不意味着这些内容在动物防疫中的地位是相同的。此处修改后,动物防疫工作内容更加全面,监管链条更加完整,防控措施更加有效。

第四条 根据动物疫病对养殖业生产和人体健康的危害程度,本法规定的动物疫病分为下列三类:
(一)一类疫病,是指口蹄疫、非洲猪瘟、高致病性禽流感等对人、动物构成特别严重危害,可能造成重大经济损失和社会影响,需要采取紧急、严厉的强制预防、控制等措施的;
(二)二类疫病,是指狂犬病、布鲁氏菌病、草鱼出血病等对人、动物构成严重危害,可能造成较大经济损失和社会影响,需要采取严格预防、控制等措施的;(三)三类疫病,是指大肠杆菌病、禽结核病、鳖腮腺炎病等常见多发,对人、动物构成危害,可能造成一定程度的经济损失和社会影响,需要及时预防、控制的。

   前款一、二、三类动物疫病具体病种名录由国务院农业农村主管部门制定并公布。国务院农业农村主管部门应当根据动物疫病发生、流行情况和危害程度,及时增加、减少或者调整一、二、三类动物疫病具体病种并予以公布。

   人畜共患传染病名录由国务院农业农村主管部门会同国务院卫生健康、野生动物保护等主管部门制定并公布。

解读:这一条是关于动物疫病分类。

   本条中有两处重要修改,一是对一二三类动物疫病分类原则进行了优化完善,国务院农业农村主管部门将根据动物疫病发生、流行情况和危害程度,及时调整并公布病种;二是增加野生动物保护主管部门参与制定人畜共患传染病名录。

   第一处修改,从动物疫病危害、经济损失和社会影响、需要采取的防控措施三个方面对动物疫病进行了全面分类,并要求及时调整公布具体病种。与一类、二类、三类动物疫病相对应,危害程度从特别严重、严重到构成危害,损失影响从重大、较大到一般程度,防控措施从紧急、严格到及时预防控制,逐层递减。修订后的动物疫病分类原则更加科学、清晰、准确。考虑到现行一、二、三类动物疫病病种名录和人畜共患传染病名录制定公布已有12年,部分病种有调整需要,预计将适时启动相关名录修订。

   第二处修改,增加野生动物保护主管部门作为人畜共患传染病名录的制定部门,凸显了国家对人畜共患传染病防控的高度重视,有利于统筹做好家畜家禽、野生动物和人的疫病防控工作,强化责任落实,加强部门间的协作配合。

第七条 从事动物饲养、屠宰、经营、隔离、运输以及动物产品生产、经营、加工、贮藏等活动的单位和个人,依照本法和国务院农业农村主管部门的规定,做好免疫、消毒、检测、隔离、净化、消灭、无害化处理等动物防疫工作,承担动物防疫相关责任。

解读:这一条是关于从业者责任义务。

   本条由原法第十七条修改完善而来,对从业者需要承担的防疫义务作了更加系统全面的阐述,在“免疫、消毒”基础上,增加了“监测、隔离、净化、消灭、无害化处理”等内容,从预防扩展至整个动物防疫工作,并规定“承担动物防疫相关责任”。长期以来,我国动物饲养、屠宰、经营、运输环节从业者的动物防疫主体责任意识比较淡薄,法律对其应当承担责任的刚性约束不强,特别是非洲猪瘟疫情防控过程中,国家三令五申要求压实生产经营者主体责任,可见这是防疫工作面临的一个重要问题。修订后,法律中进一步细化、明确了从业者应当承担的动物防疫义务,较为全面地规定、落实了主体责任,动物防疫责任体系更加健全。

第八条 县级以上人民政府对动物防疫工作实行统一领导,采取有效措施稳定基层机构队伍,加强动物防疫队伍建设,建立健全动物防疫体系,制定并组织实施动物疫病防治规划。乡级人民政府、街道办事处组织群众做好本辖区的动物疫病预防与控制工作,村民委员会、居民委员会予以协助。

解读:这一条是关于政府动物防疫职责。

本条修改,主要增加了县级以上人民政府“采取有效措施稳定基层机构队伍”的表述,并规定村民委员会、居民委员会协助做好辖区内动物疫病预防、控制工作。

   第一处修改,原因是很清楚的。基层动物防疫机构队伍一直是动物防疫体系的弱项,特别是在非洲猪瘟疫情防控中暴露得更加充分,《国务院办公厅关于加强非洲猪瘟防控工作的意见》就明确指出“基层动物防疫体系不健全,防疫能力仍存在短板”。除前述文件外,近年发布的《国务院办公厅关于稳定生猪生产促进转型升级的意见》、《国务院办公厅关于促进畜牧业高质量发展的意见》也都对稳定动物防疫机构、加强防疫队伍和能力建设提出明确要求。

   此次修订,基于动物防疫工作现实需要,及时将政策文件要求转化为法律规定,条文表述十分清晰完整,进一步压实了各级政府动物防疫属地管理职责,特别是县级人民政府在稳机构、建队伍、强能力方面的法定责任,为夯实防疫基础、巩固防疫能力提供了更为有力的法律保障。

   第二处修改,是明确基层群众自治组织在动物防疫工作中的责任,推动村委会、居委会在预防、控制措施落实(本条)以及强制免疫(第十八条)、流浪犬猫处置(第三十条)等重要工作环节发挥积极作用。

第十条 县级以上人民政府卫生健康主管部门和本级人民政府农业农村、野生动物保护等主管部门应当建立人畜共患传染病防治的协作机制。国务院农业农村主管部门和海关总署等部门应当建立防止境外动物疫病输入的协作机制。

解读:这一条是关于部门协作机制。

   本条属于新增条文,主要是建立两个部门协作机制,一是建立覆盖国家和省市县四级卫生健康和农业农村、野生动物保护等主管部门的人畜共患传染病防治协作机制,二是在国家层面建立农业农村主管部门和海关总署等部门防止境外动物疫病输入协作机制

关于人畜共患传染病防治协作机制。长期以来,围绕高致病性禽流感、布病、狂犬病等人畜共患传染病防控,卫生健康、农业农村、林业草原等部门发布了多项政策文件,部门间的信息沟通和措施联动持续开展,已经形成了较为成熟的协作机制。原卫生部、农业部曾发文建立人畜共患病防控协作机制,国务院于2015年批复原国家卫生计生委,同意建立国务院防治重大疾病工作部际联席会议制度。此处作为法定的协调机制固定下来,体现的依然是国家重视公共卫生安全的态度。

关于防止境外动物疫病输入协作机制。当前我国境外动物疫病防范形势依然严峻,防堵压力很大。虽然国家动植物检疫机关(先是质检总局,后是海关总署)与农业农村部在制定禁止进境名录、检疫疫病名录和发布禁令、解禁令等方面共同开展了多项工作,但近十年来小反刍兽疫、非洲猪瘟、牛结节性皮肤病等动物疫病先后传入,说明仍需进一步加强部门协作和联防联控,不断提高监测分析、风险防范的能力和效果,切实防堵境外动物疫病传入。新增这一机制的规定是本次修法的一个亮点,旨在增强动物疫病防控合力。后续《进出境动植物检疫法》若修订,如何与本条作出衔接,值得关注。

 

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